引言

流域的生态完整性与功能稳定性，不仅是国家水资源安全、生物多样性保护和区域协调发展的战略支撑，更是维系流域沿岸民众生产生活的命脉，关乎亿万人民的民生福祉。党的十八大以来，党中央将流域生态治理摆在突出位置，习近平总书记亲赴长江沿线多地考察调研，并多次主持召开长江经济带发展座谈会，明确“共抓大保护、不搞大开发”的战略导向，为推动长江生态环境治理与长江经济带高质量发展确立了根本遵循^[1]。从十年禁渔到岸线整治，从饮用水水源地保护到山水林田湖草沙一体化修复，各项举措环环相扣、牵一发而动全身^[2]。在这一宏大背景下，流域的生态环境治理工作呈现出前所未有的系统性、复杂性和长期性。

信息化时代，数据已成为评估当下可能性和预测未来趋势的重要生产要素^[3]。特别是大数据、人工智能等数字技术的深度融合，为破解传统环境治理难题提供了新的契机，推动着环境治理向以数据为基础、以智慧为导向的“环境智理”模式转型^[4]。流域科学、精准、高效的生态治理决策、监管与执行，高度依赖于对整个流域生态系统状况的全面感知、动态监测和精准评估，而这一切的基础正是全面、准确、及时的环境数据。“环境数据”并非一个新兴概念^[5]，中共中央、国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中要求依托智慧管理平台，利用数字技术赋能绿色创新与场景拓展，将技术优势转化为治理实效。通过信息技术与多维数据的深度融合，推动生态治理全链条智慧化转型，进而重塑治理范式与逻辑。与此同时，国家流域立法工作也正稳步推进，自2020年以来，相继颁布了《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）与《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》）等流域法律规范，国家有关流域生态环境治理的政策、方针逐步上升为国家意志^[6]。如《长江保护法》作为我国第一部流域专门法律，深刻回应了环境数据治理这一时代需求，规定国家长江流域协调机制应当统筹协调国务院有关部门健全长江流域监测网络体系和监测信息共享机制，并建立健全长江流域标准体系^[7]。这不仅为环境数据赋能流域生态治理提供了直接的法律依据，也宣告了一个以环境数据协同为基础的流域治理新时代的开启。

当前学界已有针对流域环境数据相关问题的初步探讨。在宏观层面，部分学者从协同治理理论出发，尝试构建流域生态环境保护的理论框架^[8]，强调多元主体、多维目标的协同，并指出信息共享是实现协同的基础^[9]。在数据治理的一般理论层面，研究主要聚焦于数据产权的界定、数据流通的法律障碍及数据安全等普适性问题，为环境数据赋能生态环境治理提供了理论参考，但较少与特定的生态环境保护目标和流域生态法治内容相结合^[10]。在对策研究层面，已有研究指出了流域数据共享存在的具体障碍，如监测标准不统一、部门分割等，但多停留在现状呈现和对策性建议上，缺乏深入的法理剖析和系统的制度构建^[11]。

综上所述，现有研究尚未形成以《长江保护法》《黄河保护法》等流域法律规范为核心法律依据，将环境数据与流域生态治理目标紧密结合的系统性、可操作的专门成果。由此，亟须在流域治理相关法律所确立的流域整体性治理范式下，明晰环境数据赋能流域生态治理的逻辑起点与转型向度，避免一般性数据治理研究的空泛化。同时，在剖析环境数据赋能流域生态治理的现实壁垒基础上，将整体性治理理论、风险预防原则与协同治理理论等多重理论创造性地应用于环境数据领域，为其法律规制提供坚实的理论支撑，提升制度建构的学理深度。本研究进而提出“实体—程序—保障”三位一体的综合性制度建构框架，为环境数据赋能流域生态治理提供体系化的制度建构路径。

1 环境数据赋能流域生态治理的范式转型

《长江保护法》所确立的“共抓大保护、不搞大开发”的战略导向，以及《黄河保护法》等流域法律规范对系统治理与信息共享机制的目标要求，宣告了流域生态治理必须实现向科学化、精准化、高效化的范式转型^[12]。这一转型并非简单的技术叠加，而是治理逻辑与治理形态的根本性重塑。因此，亟须从理论层面系统厘清环境数据赋能流域生态治理的逻辑起点，并深入剖析其在决策、结构与模式层面的具体转型向度，从而为后续的现实壁垒分析与制度建构奠定坚实的理论基础。

1.1 环境数据赋能流域生态治理的逻辑起点

环境数据与赋能概念的厘定是理解流域生态治理范式转型的逻辑起点。唯有明晰环境数据作为新型生产要素的公共属性及其赋能机理，才能理解其如何驱动治理体系的变革。

从词义看，环境数据应为数据这一概念的分支概念，即环境数据是富有生态环境治理特殊性的一种数据，既符合数据的本质属性，也具有生态环境保护的特殊意涵。由此，可以从“数据”的定义与“环境”的特殊性两个方面阐述环境数据的核心内涵。从理论而言，数据的定义解析往往与技术问题挂钩，传统理解将其区分为广义与狭义，核心是指能够被编码并输入计算机，由特定程序进行处理的符号介质之统称^[13]。但随着数字时代的发展，当前数据主要是指互联网中储存、流转的数据，即网络数据^[14]。立足于生态环境保护领域，数据则被自然赋予了具有特殊性的意涵。生态环境监测与监管所依托的正是各类数据记录，数据为生态环境治理决策、管理与执法等方面提供了科学性支撑。从性质来看，环境数据具有区别于个人数据的公共属性，其采集、使用、监管的主体多为各级行政机关以及履行公共管理职责的相关组织，尽管部分企事业主体也享有对环境数据的相关权利，但与该环境数据相关的最终目的仍然是维护生态环境，确保社会公共利益的达成。因此，环境数据应当是在生态环境保护领域，通过监测、实验等手段所采集的，反映生态环境质量、状况及变化的信息集合，涵盖大气、水体、土壤等多个领域，是生态环境科学管理、研究与政策制定的基础，具有显著的公共性特征。

“赋能”一词在不同的语境和时期中具有不同的内涵^[15]。赋能理论是心理学、社会工作学、组织管理学的重要理论^[16]，最初发轫于20世纪20年代现代管理学理论中，主要针对企业组织结构的调整问题^[17]。而后随着历史演进与学科发展，赋能被拓展至技术创新、公共治理等多个领域。从词义来看，《牛津大词典》给出了赋能的两层含义：其一是给某人做某事的方法；其二是使某种状态运作成功或者被激发。赋能是通过提供资源，增强主体实现目标的能力。在数字化时代，赋能又被赋予了更为准确且明晰的内涵。例如，在算法赋能中，赋能通常是指借助特定的数字化工具对特定人群进行赋能，使其获得生存等能力^[18]。而在数据赋能场域中，结合其核心要义与时代特征，赋能应当是指通过收集、整合、分析和应用数据，为个人、组织、行业或社会整体注入新的能力，从而优化决策、提升效率、驱动创新与价值创造的过程。

环境数据赋能则是指利用环境监测、遥感影像、生态调查等数据资源为生态环境保护与治理赋予新的依据与能力，打破“数据孤岛”、认知局限或时空阻隔，提升生态环境治理精准化、科学化和系统化水平的过程。这一过程不仅是技术层面上将符号介质输入计算机处理的革新，更是利用环境数据显著的公共性特征，为生态环境保护的决策、管理与执法提供科学性支撑的全面变革。随着流域治理战略的深入推进，数据要素的价值已渗透到流域生态环境治理的各个环节。其中，各级行政机关及履行公共管理职责的组织，将具有公共属性的环境数据运用于流域生态治理全过程，通过提供数据资源增强治理主体实现目标的能力，就是环境数据赋能流域生态治理。其本质是将环境数据资源转化为流域生态治理的决策动能，创新流域生态环境协同治理模式，提升治理实效，推动流域生态环境质量的整体跃升。

1.2 环境数据赋能流域生态治理的转型向度

环境数据赋能流域生态治理的核心逻辑在于通过对环境信息的深度解构与要素重组，实现治理范式的根本性跃迁。这种跃迁不只是治理效能的提升，更表现为多维度的结构性变革。具体而言，环境数据赋能主要呈现为三个关键的转型向度：在治理决策上从“经验主义”向“数字理性”跨越，在治理结构上从“碎片分割”向“整体协同”重塑，以及在治理模式上从“被动管控”向“智慧预防”迭代。

1.2.1 治理决策：从“经验主义”向“数字理性”的跨越

流域生态系统是一个涵盖山水林田湖草沙的复杂巨系统，其生态构成具有高度的动态性、非线性特征^[19]。目前长江、黄河等流域已逐步建成覆盖全流域的多维立体监测网络，但监测体系多侧重于区域经济发展和水利工程布局^[20]，对于生态治理的决策尚未形成全流域、全要素、长时序的数据支撑。受制于监测手段的滞后与信息的碎片化，决策者多依赖有限的点位数据甚至主观经验进行判断，难以精准把握流域生态系统的动态变化规律，导致治理措施往往陷入“头痛医头”的局部应对困境。环境数据赋能不仅是技术手段的升级，更是对治理决策认识论的根本重塑，确立了以数据为核心的数字理性。

依托卫星遥感、无人机、水下机器人及地面高密度站点构成的空天地水一体化感知网络，环境数据的生成实现了从“离散样本”向“全息映射”的质变。海量、实时、多维的环境数据通过算法模型的清洗与重构，能够将复杂的流域生态状况转化为可量化的精准指标，为决策者构建了动态更新的流域生态系统数字化综合评估体系。在这种范式下，治理决策不再依赖模糊的定性估算，而是基于全样本数据的精准推演。同时，决策也不再是事后的被动响应，而是基于趋势预测的主动布局。环境数据成为检视治理成效的直观参照，确保每一项治理决策都建立在客观、科学的理性基础之上，从而实现了决策科学性的有效提升。

1.2.2 治理结构：从“碎片分割”向“整体协同”的重塑

流域生态治理的首要难点在于体制性问题。在传统治理结构下，行政区划的物理边界与部门职能的垂直分工，人为切断了流域生态系统的完整性，“条块分割”的管理模式使流域生态治理实效被行政区划和部门职能切割，导致“九龙治水”等碎片化问题，与生态系统治理的整体性存在严重冲突^[21]。环境数据赋能通过构建跨时空的数据流动逻辑，消解了物理行政边界的阻隔，倒逼治理结构从分割式走向整合式，重塑了流域治理的整体协同范式。

环境数据的无边界流动特性，天然契合了流域生态系统的整体性规律。通过建立统一的数据共享标准与协同平台，数据流率先突破了行政区划与部门壁垒，在虚拟空间中构建起一个“数字流域”。在这个统一的数字空间里，上游的排污数据与下游的水质数据实现了实时关联，水利部门的水文数据与生态环境部门的生态数据实现了深度融合。这种数据层面的实质性整合，为跨区域联防联控提供了共同的基础性依据，促使各治理主体必须依据同一套数据逻辑进行行动，从而在实质上推动了上下游在预警响应、执法联动及生态补偿上的无缝衔接，将分散的行政力量凝聚为系统治理的整体合力。

1.2.3 治理模式：从“被动管控”向“智慧预防”的迭代

传统流域生态治理普遍存在重末端、轻源头的路径依赖，往往是在环境污染或生态破坏后果显现后，再启动追责与修复程序。此种被动管控模式，不仅治理成本高昂，而且难以挽回不可逆的生态损失。环境数据赋能通过引入算法预测与风险模型，推动治理关口大幅前移，实现了治理模式向智慧预防的根本性迭代。

在环境大数据的支撑下，治理模式从“事后”转向了“事前”。利用历史监测数据与实时感知数据的结合分析，人工智能算法能够敏锐捕捉水质异常波动、非法排污征兆及生态退化趋势，从而在风险发生前发出预警，使监管部门能够实施精准的非现场监管与靶向执法。此外，数据赋能还激活了生态产品的市场化机制，通过对碳汇、水权等生态资产的数字化确权与量化评估，将生态保护行为转化为可预期的经济收益，激发了企业与公众参与治理的内生动力。这种由数据驱动的闭环治理体系，不仅提升了监管的敏捷度，更通过利益机制的重塑，从源头上遏制了生态破坏行为的发生，真正实现了流域生态环境的长效保护。

2 环境数据赋能流域生态治理的现实壁垒

环境数据对于推动流域生态治理具有重要的理论与实践价值，但当前其在具体实施过程中仍面临多方面的现实壁垒。这些障碍主要体现在体制、法律和技术三个层面，三者共同制约了环境数据赋能实效的提升。

2.1 体制性壁垒

体制性壁垒是环境数据赋能流域生态治理的根本障碍，其核心症结在于现行流域行政管理体制的行政区划壁垒和部门主义壁垒，形成了以地域分割和部门垂直分工为主的双重困境^[22]。这种体制性障碍不仅造成了“数据孤岛”与信息割裂，更从源头上制约了跨流域环境数据赋能的功用价值。

从行政区划层面来看，一般流域均跨越多个省级行政区域，其治理范围与行政边界高度错位。在现行的属地化管理原则下，各地方政府往往以自身行政辖区为界，形成区域本位主义倾向^[23]。一方面，由于地方经济增长、税收、就业等多重压力，部分政府可能倾向于保护本地的环境数据，尤其对可能影响产业布局或承担生态赔偿责任的敏感信息采取不公开、缓公开甚至修饰性披露的策略^[24]。另一方面，跨行政区的环境问题，如流域水体污染、空气跨境传输、生态破坏扩散等，在责任认定与成本分摊方面极易引发地区之间的博弈与推诿，典型如上游排污、下游受害却难以追责补偿的困局。这种因行政壁垒所带来的“邻避效应”和地方保护主义，不仅削弱了环境数据的真实性、完整性与时效性，也使得府际间难以建立互联互信的数据共享机制。此种以行政区划为边界的治理逻辑，导致环境数据在采集、公开与使用环节被割裂开来，形成众多“数据孤岛”。即使在同一省级辖区内，不同地级市、县（市、区）之间也因发展竞争和考核压力，难以实现真正意义上的数据共享与业务协同。尽管各类环境监测设施不断扩展，数据总量持续增长，却因体制层面的整合困难，难以支撑真正基于数据的流域一体化生态修复决策，也严重制约了河长制、生态补偿等协同机制的落地实效。因此，打破行政壁垒，构建超越地域利益的流域生态环境数据治理体系，已成为推动流域生态治理向纵深发展的关键所在。

从部门主义层面来看，传统流域的生态治理涉及水利、生态环境、自然资源、农业农村、交通运输、林业草原等多个部门，各部门依其法定职责进行管理，形成了“九龙治水”的分割格局^[25]。在信息化时代，这种职能分割也直接映射到了数据层面。流域各级生态环境、水利、自然资源等部门积累了大量数据，并建设了各自的数据平台，平台接口与数据结构呈现多样化。如水文数据、水质数据、水生态数据、排污口数据、岸线利用数据等关键信息分散在不同部门，难以形成完整的流域数据图景，严重制约了系统性分析和综合决策，造成各部门、各机构“信息孤岛”和数据共享壁垒，重复研究、重复建设现象突出，缺乏流域层面的数据与信息共享机制^[26]。

2.2 法律性壁垒

环境数据赋能流域生态治理所面临的法律性壁垒，集中表现为治理过程中制度确定性与行为可预期性的显著缺失，其根源在于立法供给的滞后与不足。当前，国家层面尚未出台针对流域环境数据权属、共享、公开与安全管理的专门性法律，现有规定散见于多部法律法规之中，缺乏系统性与协调性，造成数据权利义务规范缺失、数据安全与数据开放价值失衡以及公共数据授权运营规则的制度空白等问题。

其一，数据权利义务规范的根本性缺位。现行流域治理法律体系中，包括《长江保护法》《黄河保护法》等法律规范，对于各主体的环境数据权利与义务，缺乏清晰、具体、可操作的规定。例如必须强制共享的数据范围尚未明确界定，地方政府及相关部门向流域协调机构提供数据的法律义务边界仍不清晰，排污企业的数据报送责任也未能与排污许可、环境税等制度形成有效衔接。同时，科研机构和社会公众在获取环境公共数据方面的权利条件缺乏明确规定，数据提供方因数据错误导致决策失误或损失时应承担的相应法律责任也存在制度空白。这些涉及数据治理秩序构建的根本性问题长期处于模糊状态，导致实践中各方行为缺乏明确的法律依据，数据共享往往依赖行政协调或部门自主意愿，表现出较大的随意性和较低的制度稳定性^[27]。

其二，数据安全与数据开放间的价值失衡。近年来，我国相继出台《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》，构筑了国家数据安全的法律屏障。但在实践操作中，一些部门和地方容易对数据安全进行泛化理解，甚至将其作为拒绝数据共享、维持信息壁垒的借口^[28]。如何在保障国家安全与商业秘密等核心数据安全的前提下，最大限度地促进具有公共属性的环境数据开放共享，两者之间的法律界限与平衡机制尚不清晰。法律上缺乏对数据进行分类分级管理，并据此设定不同安全保护等级和开放共享条件的具体规则，导致“一刀切”式的过度保密与数据价值的闲置浪费并存^①。

① 参见中共中央、国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。

其三，公共数据授权运营规则存在显著的制度空白。有效引入社会力量和市场机制参与公共数据的治理与开发，是充分释放流域生态修复环境数据要素价值与提升治理效能的重要途径^[29]。但在当前法律与政策框架下，对于如何授权社会主体进行流域环境公共数据的运营利用，仍缺乏系统、可操作的规范。包括缺乏明确的法律授权依据，缺乏规范化的授权程序指引，未建立严格的运营方准入与资质审核要求，也尚未形成覆盖授权、使用、监督与退出的全流程管理机制。同时运营过程中的数据安全责任归属、授权期限与范围界定、运营收益分配方式等关键问题，均未在制度层面得到清晰界定。规范层面的缺失致使专业数据企业或科研机构在面对公共数据开发项目时，因权责不清、预期不明而却步，极大抑制了社会资本与技术力量的投入意愿，阻碍了数据资源的社会化开发和创新应用。因此，亟须通过顶层法律制度设计，对公共数据授权运营的核心环节作出全面且细致的规范安排。

2.3 技术性壁垒

技术性壁垒是环境数据无法有效与流域生态治理相融合的最直接原因，其主要表现为数据标准不统一、数据质量缺乏保障和平台系统相互割裂。

第一，数据标准不统一构成数据整合的核心技术障碍。流域长期以来缺乏一套统一、权威且具有强制约束力的环境数据标准体系，具体体现在以下方面：一是统计口径存在差异，不同部门或地区对同一污染物指标的统计范围与核算方法往往不一致；二是监测规范不统一，各类主体在监测点位布设、仪器选用、分析方法及质量控制要求方面遵循不同标准；三是数据格式与接口协议多样，导致不同信息系统之间数据交换困难，需投入大量资源进行清洗与转换。此类标准层面的混乱，使得多源数据即便实现形式上的汇集，也难以进行有效整合、比对与深度分析，严重限制了数据的可利用性与决策支持价值。

第二，数据质量缺陷严重削弱数据治理的信任基础。环境监测数据的真实性与准确性是其价值实现的前提。然而，当前流域环境数据质量保障机制尚不健全。一方面，部分排污单位为规避监管，采取稀释排放、篡改自动监测数据或干扰监测设备运行等方式，导致源头数据失真；另一方面，部分地方政府或监测机构为应对考核压力，也可能存在干预监测过程的行为。尽管国家已出台《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》等规定，并加大对数据造假行为的处罚力度^[30]，但在实践中仍因发现难、取证难与追责不力等因素，未能完全遏制此类行为。数据质量低下与可信度不足，导致数据使用方对共享数据持谨慎态度，甚至拒绝使用，从而影响流域跨部门的数据共享与协同治理。

第三，平台重复建设与系统割裂加剧资源浪费与信息壁垒。在推进信息化过程中，部分流域各级地方政府及相关部门自行建设了各类大数据平台或智慧环保系统，旨在提升数据治理能力。然而，由于缺乏顶层设计与统筹协调，这些平台普遍存在技术架构差异显著、功能交叉重叠、数据互联互通程度低等问题，未能实现真正意义上的数据融合与业务协同。原有体制导致的数据分散问题非但未得到解决，反而因平台之间互不连通而形成新的数字壁垒，阻碍了数据的有效流动与共享，也导致公共资源的重复投入与浪费。

3 环境数据赋能流域生态治理的理论指引

环境数据赋能流域生态治理的制度建构，并非简单的技术或管理层面问题，仅仅依靠技术手段或行政命令进行推动，难以从根本上突破前文所述的三重壁垒。因此，需要植根于法学、社会学与环境科学等理论，寻求更深层次的理论指引以构建长效机制。整体性治理理论为打破行政区划与部门壁垒提供了逻辑起点，风险预防原则为设定严格的数据质量标准与预测性功能提供了价值导向，协同治理理论则为确立多元主体的数据共享义务与权益分配提供了逻辑基础。三者共同构成了环境数据赋能法律制度建构的逻辑起点与指引。

3.1 整体性治理：打破体制分割壁垒的逻辑起点

从流域生态系统角度看，生态系统服务功能之间存在互补关系和空间不对称性^[31]。在流域生态环境保护中，整体论强调将流域视为一个有机整体，其内部各要素相互关联、彼此影响。这一理念主张以自然规律为基础，将人类活动有机融入流域生态系统，实现顺应自然、尊重自然与保护自然的统一^[32]。例如，长江流域作为一个复杂的、不可分割的整体生态系统，涉及多个省级行政区，各行政区基于地理位置的差异而承担不同的环境治理职责，传统的属地管理体制使得各地区在环境治理上往往存在区域本位主义，缺乏统一的行动和标准^[33]，而基于流域行政活动及效果的整体性产生了协同治理的现实需求^[34]。整体性治理理论强调治理层级的协调与功能的整合，要求治理必须超越传统科层制的部门边界，从“分散治理”转向“整合治理”。这不仅是顺应流域生态系统完整性的客观要求，更是破解当前长江等流域条块分割体制顽疾的必由之路。因此，流域生态治理必须超越传统以行政区划为基础的碎片化管理模式，转向一种整体性治理的新范式^[35]。

在数字法治视域下，整体性治理的实现不再主要依靠组织机构的合并，而是更侧重于数据的充分整合与有效流转。整体性治理理论意味着必须建立跨部门、跨层级的信息协同机制，通过加强数据共享与交换来提升行政协同效率。这也表明推进流域的整体性保护，不能仅依赖于设立联席会议等协调形式，而需进一步深入数据逻辑层面，破除水利、生态环境、自然资源等部门之间的数据障碍，将分散在不同系统和层级的环境监测、水文信息和监管数据进行整合，纳入统一的数据管理体系之中。正如长三角一体化发展中所强调的政务数据共享共用，统一、实时、全面的环境数据能够将分散在不同行政区域和职能部门的“孤岛”信息汇集起来，为流域上下游、左右岸的协同决策提供共同的事实基础①。

① 参见中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。

3.2 风险预防原则：重塑技术标准的价值导向

风险预防原则是生态环境治理的一项核心原则，其要义在于面对严重或不可逆的环境风险，科学上的不充分性不应构成预防性环境行政的制度障碍，决策者仍需在成本效益的框架下采取前瞻性治理手段^[36]。该原则与传统的危害防止原则存在根本区别，危害防止针对的是因果关系明确、发生概率较高的确定的危险，而风险预防则聚焦于科学上尚不确定但潜在后果严重的不确定性风险^[37]。

流域生态治理实践是风险预防原则最典型的适用场域。流域生态系统是一个极其复杂的整体性系统，诸多生态问题的因果链条长、影响因素多、作用机制复杂，充满了科学不确定性。各类新污染物的长期复合污染效应，关键水利工程对下游水文情势和生物栖息地的累积性影响，以及气候变化背景下极端天气事件对流域生态安全构成的威胁等，都属于典型的不确定性风险^①。面对这些风险，单纯依靠传统的末端治理已远远不够，必须将治理关口前移，实施前瞻性的风险预防措施。

① 参见国家长江生态环境保护修复联合研究中心撰写的《长江生态环境保护修复联合研究（第二期）》。

风险预防的前提即可知与可测，若环境数据存在质量低下、时效滞后或碎片化等技术性壁垒，决策者将无法通过算法模型准确评估潜在风险，预防原则便会沦为具文。因此，风险预防原则对环境数据提出了更高的内在要求，即数据必须具备高频次、全要素与高精度的特征，能够支撑大数据分析与人工智能预测，从而将模糊的风险转化为可量化的概率，为预防性决策提供科学依据。由此可知，风险预防原则构成了破解技术性壁垒、建立统一数据标准的规范性动因。运用风险预防原则理论来审视环境数据赋能流域生态治理的价值，其工具理性更为清晰^[38]。

3.3 协同治理：重塑数据共享权利配置的现实基础

协同治理理论主张在面对复杂的社会公共事务时，应超越单一的政府管控模式，确立以利益相关者为核心的协同治理范式，促成公权力部门、产业界及社会公众之间的良性互动与结构化合作，从而形成治理合力，实现制度效能的边际收益最大化^[39]。流域生态治理具有极高的复杂性与跨域性，单一行政力量难以覆盖治理全周期的所有环节。协同治理理论在此为法律制度的建构提供了新型的权力配置逻辑，其在理论上否定了环境数据归属于特定行政部门“私有”的观念，主张环境数据作为一种公共资源，其治理权能应当在政府主导下向社会与市场适度开放。这种理论视角的转换为打破前文所述的部门壁垒提供了核心的理论正当性。

流域不同区域、不同部门、不同主体间的有效协同，必须以信息对称和共享为根本前提。协同治理理论的引入意味着数据共享不应仅被视为行政机关之间的内部协调事项，而应上升为为了实现流域整体性治理与保护目标的法律义务。针对当前法律中存在的共享意愿不足与责任缺位困境，该理论为重塑权利义务结构提供了逻辑支撑，即各职能部门对环境数据不再享有排他性的所有权，而是承担着基于公共利益进行采集、汇聚并向协同网络进行供给的管辖与服务义务。这从根本上破解了“数据孤岛”形成的权属借口^[40]。

4 环境数据赋能流域生态治理的制度建构路径

面对环境数据赋能流域生态治理的现实性壁垒，其制度建构不应仅停留于技术层面，而应当以法治理念为根本遵循，实现从“技术赋能”向“制度管控”的跃迁。因此，在整体性治理理论、协同治理理论与风险预防原则的理论指引基础上，应尝试建构涵盖实体规范、程序机制与保障体系三位一体的系统化、多层次、可操作的制度框架。

4.1 实体规范层面

实体规范是直接界定实体权利义务，以维护公共利益为最终目标的准则^[41]，也构成了环境数据赋能流域生态治理的基石。构建环境数据的实体法治路径，其核心在于通过权威立法，将抽象的政策导向转化为清晰、稳定、可预期的法律规范，为各方主体提供明确的行为指引。主要可以从实现环境数据权利义务的立法明确化与推动环境数据质量标准的强制性统一两个方面进行阐述。

首先，为了实现环境数据权利义务的立法明确化，需要对环境数据法律关系的核心权利义务予以明确。一是确立政府部门的强制共享义务。应明确流域内各级人民政府及生态环境、水利、自然资源等相关职能部门，对其在履职过程中产生的环境数据，负有向流域统一管理平台汇交与共享的法定义务。必须确立以共享为原则、不共享为例外的法律原则，通过负面清单严格限定涉及国家安全与重大公共利益等豁免事由，并配套设立严格的审查与批准程序。这既是对《长江保护法》第九条关于监测信息共享机制的实践话语提炼，也契合《中华人民共和国生态环境法典》中环境信息制度的数字化转型方向。二是强化排污企业的数据报送主体责任。需进一步压实排污单位，尤其是重点排污单位的环境信息披露责任，明确其自行监测数据的报送义务。通过推动企业数据与排污许可、环境税征收、企业环境信用评价等制度深度联动，确保其报送数据的真实性、准确性、完整性与及时性，并依法承担相应的法律责任^①。三是保障公众环境知情权与社会监督权，为公众参与环境监督与提起环境公益诉讼奠定坚实的数据基础。应明确保障公众在不涉及国家秘密、商业秘密与个人隐私的前提下，依法查询、获取环境质量与污染源排放等公共数据的权利，为公众有效参与环境监督与提起环境公益诉讼奠定坚实的数据基础。

① 参见2022年12月1日生态环境部发布的《生态环境统计技术规范排放源统计》（HJ 772—2022）。

其次，在明晰主体权利义务的基础上，实体规范构建的另一核心在于推动统一标准、统一监测的法律规定真正有效落实。目前《长江保护法》已确立了建立健全长江流域标准体系的法律要求，但在执法实践中，生态环境部门遵循的《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002）与水利部门遵循的水文监测相关规范在采样频率、评价指标及统计口径上仍存在“双轨制”运行的现象，导致同一水域的监测数据往往存在差异，难以支撑统一决策。为此，流域实体法律规范的完善重心不应再是重复宣示统一标准，而应聚焦于标准的执行效力与适用规则。一是建立流域标准的优先适用与互认机制。建议通过实施细则明确，在流域开展生态环境治理活动时，若国家标准、行业标准与流域专项标准存在不一致，应遵循上位法优先及流域标准优先的适用原则。同时，建立跨部门的监测数据互认清单，凡符合流域统一技术规范采集的数据，各职能部门在行政管理中应予互认，不得以不符合本部门行业习惯为由拒绝使用。二是确立非现场监测数据的法律证据效力。针对目前自动监测、卫星遥感等新兴技术数据在执法中面临的取证难、认定难问题，应以实体法形式明确符合国家计量认证规定的自动监测数据具有独立的法律效力。通过立法技术将环境数据直接上升为法定证据种类，明确其在行政处罚与环境司法中的证明力认定规则，从而打破技术标准与法律责任之间的转化壁垒。通过上述实体标准的强制性统一，确保环境数据能够满足算法模型对于精准度与颗粒度的要求，从而为落实风险预防原则、实现对流域潜在生态风险的智慧预警提供坚实的实体法支撑。

4.2 程序机制层面

程序机制是实现实体权利与价值的重要保障^[42]。环境数据赋能流域生态治理的程序法治路径建构，关键在于通过法律创设标准化、制度化的运行机制，以有效克服体制性与技术性壁垒。

第一，明确智慧流域一体化数据平台的法律地位与接入义务。可在流域相关法律规范中明确由流域协调机构牵头，建设权威、统一、开放的流域生态环境监管一体化信息平台，并清晰界定该平台的法律属性、管理主体、资金来源、建设标准及核心运行规则。此外，须以法律强制力破除“数据孤岛”的困境，明确规定沿江各省份及其有关部门已建和在建的所有相关业务信息系统，必须遵循统一的技术标准，承担与一体化信息平台实现数据对接和系统联通的法定义务，从源头上解决平台林立、互不联通的困境。建立以数据协同为导向的行政考核激励约束机制，针对体制性壁垒中部门利益固化、协同动力不足的问题，法律应当明确将各部门、各地区接入一体化信息平台的情况，以及数据共享的完整性、规范性与时效性，纳入流域生态文明建设目标责任评价考核体系。通过程序法定的量化考核安排，将环境数据协同从原则性要求和政策倡导转化为具有约束力的制度责任，借助行政考核结果在责任分配和绩效评价中的制度功能，推动跨部门、跨区域的数据共享落实，进而使相关程序机制能够在实践中有效突破既有的行政分割与制度壁垒。

第二，全面建立与实施标准化的环境数据资源目录管理制度。一体化信息平台须依法建立并维护全流域统一的数据资源目录，此目录是实现数据有序共享与高效利用的核心工具。目录需详尽列明每一项数据资源的名称、责任部门、数据格式、更新频率、共享属性及共享方式等核心元数据。各数据需求方均可依据此目录“按图索骥”，发起标准化的数据共享申请，而数据提供方则必须依据目录既定的属性和流程予以响应，从而实现数据共享全过程的标准化、流程化和可追溯化，保障数据流动的秩序与效率。

第三，系统规范公共数据授权运营的法定程序。为充分激活流域环境数据的要素价值，必须为公共数据的授权运营提供清晰的程序指引与制度保障。一方面，应明确授权主体与公平审查程序。规定由流域协调机构或其授权的行政部门作为法定授权主体，并强制要求通过公开招标、竞争性谈判等公平竞争方式，遴选具备相应技术实力、安全保障能力与良好信誉的合格运营机构。另一方面，需建立全流程协同监管与绩效评估机制。构建由授权主体、行业主管部门、数据安全监管部门等多方参与的协同监管体系，对运营机构的数据处理活动、服务质量和安全合规状况实施动态监督与定期评估，并建立完善的退出机制，确保公共数据在安全可控的前提下创造价值。

4.3 保障体系层面

保障体系是环境数据赋能流域生态治理行稳致远的重要机制，其核心功能在于平衡数据利用与安全、激发社会协同活力，有效化解运行中的潜在冲突，为流域生态治理系统性赋能。

首先，须构建科学的分类分级数据安全保障体系。环境数据的赋能必须基于数据安全的前提下。因此，鉴于环境数据安全风险可能向国家、社会及个体层面传导，在管理流域相关数据时，应构建基于风险影响权重的分类分级机制，确保治理措施与潜在损害后果相适应。对于涉及国家重要地理信息、关键基础设施运行详情的核心数据，应划定为最高安全等级，实行最严格的访问控制与保护措施。对于一般性环境质量监测数据，则可在进行有效的匿名化、脱敏化技术处理后，最大限度地向社会开放共享。通过实施这种差异化的精准安全策略，实现数据安全防护与开放利用价值之间的平衡。

其次，须建立智慧监管下的环境司法保障机制。为应对流域环境数据大规模共享利用伴生的各类纠纷，必须构建高效的救济渠道。其一是畅通传统行政救济渠道。公民、法人或其他组织因政府部门拒绝依法共享或公开数据，或因数据质量存在问题导致权益受损而引发的行政争议，有权依法申请行政复议或提起行政诉讼，通过司法审查倒逼行政行为合法合规。其二是强化检察机关的监督作用。充分发挥检察机关在数字法治中的监督职能，对于行政机关不依法履行数据共享职责、在数据授权运营中滥用职权或损害国家与社会公共利益等行为，检察机关应通过制发检察建议及提起行政公益诉讼等方式进行监督与纠正。其三是构建适应数字治理的环境司法专门规则。一方面，应探索建立环境监测数据与司法证据的衔接认证机制。针对流域自动监测数据、卫星遥感数据等非现场监管数据，通过司法解释或指导性案例的形式，明确其在环境行政处罚诉讼及环境公益诉讼中的证据资格与证明力审查标准，解决数据进法庭的法律效力难题。另一方面，创新数据化的生态修复司法执行监督模式。针对环境民事公益诉讼中“补植复绿”等判决执行难、监管难的问题，建议司法机关依托流域环境数据平台，利用卫星遥感比对、物联网实时监控等技术手段，对被告履行生态修复义务的情况进行全周期、可视化的智慧监管。通过数据回传—效果评估—司法审查的闭环机制，确保环境司法判决的生态效益真正落地，以司法的数字化转型保障流域生态治理的最终实效。

最后，须完善社会化监督与公众参与保障。公众参与是提升环境数据治理决策科学性与民主性的关键途径。应确保公众不仅是数据的被动接收者，更是治理过程的主动参与者。为此，应在制定关键数据共享目录、评估数据开放风险、遴选授权运营机构等重大决策环节，设立听证会、专家论证会及公开征求意见等法定前置程序，强制要求决策主体广泛吸收并实质性回应科研机构、环保组织及社会公众的意见，从而保障环境数据赋能过程的开放性与透明度。

5 结语

长江、黄河等流域的生态环境治理正行至一个关键的转型路口，须跨越从依赖经验的传统治理到依靠数据的智慧治理的时代鸿沟。本研究提出“实体—程序—保障”三位一体制度建构路径，通过明确环境数据权利义务与统一数据质量标准，为数据治理奠定坚实的实体法基石；通过创设一体化的协同平台与制定规范化的运行机制，为数据的高效流转设立畅通的程序性轨道；通过健全数据安全、公众参与和多元化纠纷权益救济机制，为流域环境数据治理体系的运行提供有力的制度保障。这三条路径相辅相成、缺一不可，共同构成了一个旨在释放数据要素价值，全面赋能流域生态治理的系统性制度解决方案。将环境数据赋能流域生态治理的探索置于更宏大的时代坐标中，意义远不止于流域本身，更是我国生态文明法治建设与国家数据基础制度构建的一次关键交汇与深度融合，也必将为全球范围内应对复杂流域生态挑战与推动流域可持续发展贡献法治经验。