中国大规模的环境污染治理序幕大约始于21世纪初，彼时越来越多的公众开始有意识和有组织地表达对污染问题的关注和对加强环境保护的强烈要求^[1]。2012年是中国环境污染治理态势发生重大转变的一年^[2]。党的十八大报告明确提出，建设生态文明是关系人民福祉、关系民族未来的大计。2017年，党的十九大报告明确要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。在此过程中，我国加快推进生态环境保护从管理向治理转变，生态环境保护政策改革与创新不断深化，生态环境治理体系和治理能力现代化水平不断提升^[3]。2024年，党的二十届三中全会进一步指出，健全生态环境治理体系是建设美丽中国和促进人与自然和谐共生的重要保障。其中，市场化是环境治理的重要手段，市场化环境治理模式创新是健全生态环境治理体系的内在要求。2025年，党的二十届四中全会进一步指出，坚持有效市场和有为政府相结合，形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序。这意味着亟须从政府和市场的关系逻辑视角切入，梳理和研究市场化环境治理模式创新。

环境治理的核心是对污染物的管理和控制。在我国致力于实现碳达峰碳中和的背景下，环境治理的范畴已经扩展为不仅包括传统的污染物治理，还涵盖对温室气体排放的控制，即减污和降碳。“十五五”期间，我国还将深入推进新污染物治理。在实践中，环境治理模式多种多样。

首先，按照合作模式分，环境治理包括环境网络治理、环境协同治理、环境多中心治理和环境整体性治理等^[4]。环境网络治理强调监测监管体系的网络化，需要优化多网络节点功能 ^[5]。流域上下游之间协同治理的重心是环境协同治理^[6]。环境多中心治理模式在城乡环境治理中最被认可^[7]。环境整体性治理模式针对的是“碎片化”治理问题，京津冀的大气污染治理和长三角生态绿色一体化发展示范区建设强调的就是整体性治理^[8-10]。总之，不同合作模式揭示了不同的治理主体关系，政府、企业和公众等不同性质和属性的主体共同参与环境治理面临着激励不足、参与积极性不高和模式不可持续等挑战。

其次，按照治理对象分，既有研究中得到充分探讨的水环境治理模式，也有地质环境治理模式、大气环境治理模式和海洋生态环境治理模式等。有研究从流域层面出发，考察了辽河流域的水环境治理模式^[6]；也有研究从省、市、县等不同行政层面进行考察，如广东省、成都市或长江大保护试点城市水环境治理^[11-13]；还有研究从制度层面出发进行考察，如河长制下的水环境治理^[14]。不同维度和层面的水环境治理模式是网络治理、协同治理、整体性治理等合作模式在不同场景的应用，强调的是联防联控和合作治理。同理，地质环境治理模式也会根据地质条件对不同情形下的治理模式进行区分，如矿山地质环境治理可以分为采煤塌陷区形成积水和没有积水的治理模式^[15]。大气污染治理模式分为属地治理与合作治理两种，尝试在地区利益博弈中寻求跨域协同治理 ^[16]。海洋生态环境治理模式则会超越单一国家边界，寻求整体论下的全球治理^[17]。由此可见，治理对象是分割的，通过培育发展统一的生态环境市场推进环境治理模式创新面临产权界定难题、外部性内部化难题、市场和政府边界模糊问题等。

最后，在环境治理的国际实践中，各国根据自身的国情和发展阶段形成了多样化的治理模式。英国采取的是统一领导、多元服务主体的模式，强调从简单的命令—控制管制体系走向多元参与的治理体系；美国的环境治理模式是合作参与，注重政府与企业的合作，自愿性伙伴合作计划是比较成功的一种环境治理措施；德国的环境治理模式是“自上而下、上下结合”，注重政府各部门和企业、社会团体的协调与合作^[18]。就水环境污染治理而言，美国采用的是单一体系下的多中心合作治理模式^[19]，英国采用的是水资源的统一管理与水务私有化相结合的模式，德国则依赖法律约束、市场调节及与邻国的合作^[20]。巴西的环境治理模式突出“多方联动，官民并举”，主张高环境违法成本和大环保投入等^[21]。东南亚国家的环境治理模式则从政府主导向国家、公司、非政府组织共同参与转型^[22]。跨国的“公约—议定书”模式在海洋生态环境治理中的作用越来越重要^[23]。由此可见，国际实践聚焦治理主体关系，关注政府的作用，但缺少与市场机制的有机结合，面临着本土化难题。

总之，环境治理的各种模式并非完全独立，彼此之间存在交叉，也面临着一些挑战，如环境治理的外部性、非营利性、高技术性和长周期性，以及多元主体参与环境治理的不可持续性和道德风险等。这就需要从政府和市场的关系逻辑视角切入，探讨市场化环境治理模式创新，以廓清市场化环境治理模式的内核与拓展，以及与政府主导环境治理模式的关系。区别于已有的环境治理模式实践，本文根据政府和市场的关系逻辑聚焦市场化环境治理模式创新的理论逻辑和实践探索，尝试回答不同市场化环境治理模式中的作用机制、应用场景、实践特色及具体挑战。可能的边际贡献：一是基于市场化程度的差异将市场化环境治理模式区分为内嵌式、外联式、接入式和组合式四大类；二是基于不同的应用场景揭示出四大类模式对应的作用机制，包括基于总量减排的交易机制、基于税费改革的调节机制、基于产业发展或生态环境导向的开发（EOD）的投融资机制，以及基于第三方治理等的契约治理机制；三是明确市场化环境治理的变革方向，包括政策组合和机制耦合等。

环境要素市场化配置就是让市场机制在自然资源、环境资源、气候资源等资源环境要素配置中发挥决定性作用^[24]。市场化环境治理模式是一类通过基于市场、利用市场、依靠市场等来实现环境治理目标的体系，它本质上是在减排过程中通过市场发现治理成本并强调通过市场机制实现成本节约。基于文献研究，根据政府和市场的关系逻辑，通过多案例比较和制度分析发现，市场化环境治理模式创新可以通过内嵌式、外联式、接入式和组合式四种方式实现。

内嵌式市场化环境治理模式是指市场化手段在政策体系中占据中心地位，如图 1所示。在图 1的右半部分中，政策体系P^A是对环境治理政府主体行为的高度抽象。这些政策有些高度市场化，有些则由政府主导。此类政策一般是指服务于市场化手段的匹配性政策。图 1的左半部分是对右半部分的具体化。鉴于政府主导的匹配性政策是为了保障市场机制更有效地运作，交易机制是内嵌式市场化环境治理模式的核心机制。应用场景包括排污权、用能权、用水权、碳排放权交易及可再生能源证书交易等。在我国各地的试点探索与实践中，该模式最大的特色是基于总量的减排，因此交易也主要是指基于核证减排量的交易，这与一些国家环境阈值范围内的交易存在本质区别，但在理论逻辑上是一致的。

图 1

图 1 内嵌式市场化环境治理模式

科斯定理指出，如果交易成本为零，那么无论初始产权如何分配，市场参与者通过自由交易最终都能达到资源的有效配置。排污权交易就是这样一种基于市场的环境政策，企业在排污权交易市场上自主决定其污染排放水平，从而买入或卖出排污权^[25]。本质上，排污权交易是环境资源的商品化，是环境容量的市场化^[26]。我国的排污权交易实践推进的是减排指标的市场化，是基于减排成本理论的一类核定减排量的交易。一般是减排成本高的企业愿意购买指标，减排成本低的企业愿意出售指标，双方在相应市场上的买卖可以以更低的成本实现减排目标，进而提高减排效率。当然，对于像水权这一类资源，其交易的目的则是提高资源生产率。因此，在模式的复制和移植过程中，环境治理标的可以拓展为化学需氧量、二氧化硫等污染物，和用能权、用水权、碳排放权等权益产品。

总之，本模式关注的是资源、环境、生态要素本身的市场化。只是鉴于一些要素游离在市场体系之外，其治理对象需要通过排污许可证等方式具象化，进而推动这些标的的商品化和市场化。同时，交易机制是市场化手段的核心，政策体系服务于如何培育发展统一的生态环境市场，如排污权交易市场或碳排放权交易市场。建立健全总量控制政策是完善此类政策体系的关键。

外联式市场化环境治理模式中，市场化手段是政策体系的一部分，但又有一部分市场化手段在政策体系之外，如图 2所示。图 2的右半部分是两者关系的抽象，而左半部分则是具体的实践应用。本模式的政策体系P^A实现了有效市场与有为政府的耦合，即该政府出手时政府出手，该市场出手时市场出手，如政府获得了税费收入，但该笔收入相对于巨额的环境治理成本而言往往是杯水车薪，政府治理环境需要杠杆。因此，投融资机制的作用凸显，具体应用场景包括发展绿色金融和推进EOD等，其特定场景实践的最大特色是项目制。

图 2

图 2 外联式市场化环境治理模式

有效市场与有为政府相结合理论指出，中国道路成功的秘诀是既要发挥有效市场的作用，也要发挥有为政府的作用，同时用好“看不见的手”和“看得见的手”，形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互促进的格局^[27]。在中国特色社会主义市场经济的发展和转型实践中，“深圳速度”“深圳奇迹”和深圳改革开放成功的密码之一就是做到了有效市场与有为政府相结合^[28]。在环境治理领域，有效市场与有为政府相结合也是一大特色，表现为适应经济社会发展形势的动态优化调整机制^[29]。鉴于投融资主体既可以是政府，也可以是企业，中央和地方政府的投融资项目可以同时进行，各部门的投融资项目也能够并行不悖。

由此可见，相较于内嵌式市场化环境治理模式的“基于市场”，外联式市场化环境治理模式的特色是“依靠市场”。“基于市场”是指交易机制是该模式的核心，“依靠市场”是指投融资机制是该模式的核心。“依靠市场”突出表现为发挥市场机制的杠杆作用，其践行主体是政府。

接入式市场化环境治理模式是指市场化手段游离在政策体系之外但又和政策体系保持紧密的依存关系，如图 3所示。图 3的右半部分给出了市场化手段和政策体系之间的依存关系。实践中，政策体系P^A由政府主导，但相应的政策则需要依托市场机制发挥作用。调节机制是本模式的核心机制，应用场景包括环境税或水资源税改革、基于生态系统生产总值核算（GEP）的政策、绿色产品认证与标识等。我国的绿色财税政策体系刚刚起步，费改税的治理模式探索极具中国特色。

图 3

图 3 接入式市场化环境治理模式

庇古理论指出，解决外部性问题的方法是征税，政府可以根据污染造成的危害程度对污染者征税，用税收来弥补排污者私人成本和社会成本之间的差距。环境税或水资源税等均是特定类型的“庇古税”。在本土化的过程中，无论是环境税还是水资源税都经历了“费改税”的过程，环境税由排污费改革而来，水资源税由水资源费改革而来^[30-32]。“费”或者“税”都尝试运用经济手段作用于消费者或生产者，以达到环境治理的目的。对于消费者而言，税费会影响预算支出进而影响消费者的选择；对于生产者而言，税费会影响生产成本进而影响生产者的决策；对于政府而言，税费收入可以被专项用于环境治理以改善环境。

因此，本模式创新的关键是“利用市场”，侧重于通过改变消费者或生产者的行为来达到环境污染治理的目的。虽然政府的税费收入可以直接用于改善环境，但调节机制所能达到的效果往往更大，而且使用税费收入直接治理环境也偏离了通过市场化机制治理环境的初衷。如果政府希望更好地发挥这笔收入的作用同时又希望依靠市场机制来完成，那么就需要推动外联式市场化环境治理模式创新。

组合式市场化环境治理模式是指通过市场化手段将两个政策体系关联在一起进而推进环境治理，如图 4所示。此时，存在两个并行的政策体系P^A和P^B。这两个政策体系又都依托于同一市场化手段推进。该模式创新的应用场景关注第三方治理，其最大的实践特色是引入多主体治理，关键在于设计标准化的合同推进契约治理。

图 4

图 4 组合式市场化环境治理模式

环境和社会系统的复杂性决定了环境治理的复杂性，复杂系统理论为环境治理提供了一种新的研究范式^[33]。作为第三代系统观，复杂系统理论突破了把系统元素看成“死”的、被动的对象的观念，引进具有适应能力的主体概念，从主体和环境的互动作用去认识和描述复杂系统行为^[34]。复杂系统理论已被运用于水资源复杂适应配置系统的建模和社会生态系统分析等^{[35, 36]}。在组合式市场化环境治理模式创新中，具有适应能力的主体是基本单元，它的活力体现在与环境的交互中，同时主体会不断地成长或进化，从而实现环境和社会系统的稳态。

总之，与前三种模式不同，本模式是对前三种模式的综合。组合式市场化环境治理模式既可以是嵌入式、外联式和接入式市场化环境治理模式的组合，也可以是不同的有效市场与有为政府的结合。鉴于考察的是市场化环境治理模式，图 4强调通过市场化手段将不同的政策体系组合在一起。这种组合创新需要契约和契约精神，需要通过签订契约的方式规范复杂系统的主体行为和博弈原则。

内嵌式市场化环境治理模式创新主要基于市场通过交易机制推进环境治理，典型实践包括碳市场建设、排污权交易和可再生能源证书交易等。以碳市场建设为例，欧洲碳交易体系（EU ETS）于2005年启动，是世界上第一个也是规模最大的跨国碳市场^[37]。美国加利福尼亚州的碳交易体系于2013年开始运行，覆盖了能源、工业和运输等多个领域^[38]。韩国碳市场于2015年正式运行，是亚洲地区首个全国范围的碳排放交易系统，涵盖了能源、工业、建筑和交通等多个行业，其最大特点是较高的市场参与度和有效的政策支持^[39]。我国在“十二五”规划中正式提出建立碳市场，2021年全国碳市场线上交易启动^[40]。从已有实践看，各国碳市场建设成效不一，但碳交易机制还是展现出了显著的降碳成效。自EU ETS启动以来，欧盟的温室气体排放量逐年下降。根据欧盟委员会的数据，2005—2020年，EU ETS覆盖行业的排放量减少了约35%^[41]。然而，碳市场建设也面临一些突出挑战：一是配额分配有失公平，二是碳市场价格波动影响企业的投资决策和减排计划，三是跨境协调与一致性不足，四是数据监测与核查面临技术和资金的双重挑战^{[42, 43]}。

外联式市场化环境治理模式创新主要依靠市场，通过投融资机制推进环境治理。发展绿色金融和推进EOD项目落地等是重要举措。EOD强调将生态环境保护与经济开发有机结合，通过机制创新和政策手段鼓励社会资本和企业参与生态环境治理和绿色经济建设，实现经济效益与生态效益的双赢，其实践特征可以概括为项目制、企业主体、“增肥哺瘦”、生态反哺，但也面临一些挑战^[44]。一是面临一定的政策风险。2018年以来，国家相关部门及政策性银行已发布多项规范、支持或指导性文件，但这些政策相对分散，缺乏连贯性，且部分内容有待明确，政策体系有待完善。二是应用领域集中。我国EOD的应用领域主要集中在水生态环境保护方面。以前两批入库的94个项目为例，第一批36个项目中，水生态环境保护类项目14个，占38.9%；第二批58个项目中有19个，占32.8%。三是一体化实施要求高，项目落地难度大。生态环境治理工作本身综合性强、专业要求高，对EOD项目开发主体的综合能力和专业化程度提出了较高要求。四是生态产品价值实现周期长。生态环境治理项目本身投入大、见效慢，对产业的价值提升具有滞后性，产业导入和培育需要一定的时间才能见效^[45]。

接入式市场化环境治理模式以调节机制为核心，在费改税实践、生态系统生产总值核算、绿色产品认证与标识等场景中应用广泛。绿色产品认证与标识制度在国际上已有较长实践。欧盟生态标识是由欧盟设立的官方绿色标识，于1992年正式推出。美国能源之星计划是由美国国家环境保护局和能源部共同管理的认证计划，始于1992年。澳大利亚的GECA是国家级的环保产品认证标识，始于2000年。2016年11月，我国出台了《国务院办公厅关于建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系的意见》，开始探索统一的绿色产品认证与标识管理。2025年12月，市场监管总局等部门印发《绿色产品认证与标识管理办法》，第四条规定“国家建立实施统一的绿色产品认证与标识体系，统一产品目录，统一评价标准，统一认证规则，统一产品标识”。当然，该制度也面临一些挑战：一是统一的目标、标准、规则与标识成效有待进一步提升；二是消费者认知度不高；三是存在认证费用；四是一些企业通过“漂绿”手段夸大产品的环保属性以获取市场优势，削弱了绿色标识的公信力^[46]。

第三方是相对于传统治理模式中的两方——作为监管方的政府和集排污、治污于一体的企业而言的。将治污功能分离出来，交予专门的污染治理机构，即“第三方治理”^[47]。实践中，上海市等15个地区已出台了地方性环境污染第三方治理政策，进展较快的地区主要集中在我国中西部及污染形势较严峻或环保产业较发达的地区。虽然我国第三方治理已取得了一定的进展，但也面临一些挑战^{[48, 49]}。例如，环境服务的效果评估和责任判定缺乏统一标准；第三方服务市场的收费机制尚不成熟；环境治理信息公开仍较薄弱；第三方环保企业面临税收障碍，排污企业自行解决污染治理问题所产生的成本无须纳税，而第三方治理公司则需承担污染治理服务费用的税负。

党的十八大以来，我国生态文明建设从理论到实践发生了历史性、转折性、全局性变化，但我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，环境治理模式的创新实践仍需不断优化，基于政府和市场的关系逻辑聚焦市场化环境治理模式并开展相应研究有待深入。本文首先从合作模式、治理对象和国别治理三个维度对环境治理的分类实践进行了文献梳理；其次明确了内嵌式、外联式、接入式和组合式四大类市场化环境治理模式创新方式，在揭示核心机制、应用场景和实践特色的同时明确了模式创新的理论逻辑；最后以碳市场建设为例探讨了内嵌式模式创新的实践探索与挑战，以EOD为例探讨了外联式模式创新的实践探索与挑战，以绿色产品认证与标识为例探讨了接入式模式创新的实践探索与挑战，以第三方治理为例探讨了组合式模式创新的实践探索与挑战。总之，市场化环境治理模式创新强调基于科斯定理通过交易机制推动环境治理，强调基于有效市场与有为政府相结合理论通过投融资机制推动环境治理，强调基于庇古理论通过调节机制推动环境治理，强调基于复杂系统理论推动环境治理，强调统筹推进模式组合创新。因此，本文建议推进市场化环境治理体制机制改革应做好以下几点：

一是基于市场机制进一步完善推广内嵌式市场化环境治理模式。发挥要素价格在生态环境资源配置中的决定性作用，做大做强二级市场。完善碳排放权、排污权、用水权、用能权等相关权属产品的交易机制，基于契约（许可证）治理优化应用场景和彰显基于总量减排的实践特色，优化总量控制制度和提高配额分配的公平性，积极推动“自下而上”政策试点向“自上而下”制度实践转型。培育发展统一生态环境市场，推进统一环境权益市场建设。通过各类环境权益交易数据整合，基于公共产权交易平台，分类推进各类环境权益交易平台的整合优化。

二是依靠市场机制进一步强化发展外联式市场化环境治理模式。在环境、社会和公司治理（ESG）体系下通过自愿和强制相结合的方式推进环境信息披露。在金融强国建设背景下做大做强绿色债券、绿色贷款、绿色投资基金等，服务实体经济绿色发展，探索环境治理领域既“放得活”又“管得好”的新路径。同时，在国家、省、地级市和县级市等分级推进EOD项目落地，提高资金的撬动效应，对项目包装等开发方式应予以回头看和督查。推动EOD项目从“治水”向“治土”和“治气”等领域拓展，缩短生态产品价值实现周期，扩大EOD项目的盈利空间。

三是利用市场机制进一步完善创新接入式市场化环境治理模式。完善水资源税改革试点，优化环境税等征缴流程，提升水资源税和环境税等改革试点的经济社会绿色低碳转型效应，研究制定碳税。完善绿色产品认证与标识制度，加强绿色产品认证与标识管理，提高标准的公信力和可信度，加大对“漂绿”等市场行为的监管。

四是推动内嵌式、外联式、接入式等市场化环境治理模式的组合创新。发挥交易机制、投融资机制和调节机制等在契约治理中的作用，研制市场化环境治理契约，参照第三方契约治理模式，在明确治理主体、治理标的、治理价格、治理基础、治理成效、治理方式等契约要素的基础上推进模式创新。深化第三方治理机制，强化第三方治理的“降成本”动机，推广能够“降成本”的第三方环境治理模式；推动第三方治理的“要效益”动机，围绕效益评估和治理标准等推进“要效益”的第三方治理模式创新。

总之，内嵌式、外联式、接入式、组合式市场化环境治理模式创新是政府和市场关系逻辑视角下的分类，着重回答如何通过有效市场与有为政府相结合来治理生态环境，服务于更好地发挥企业等市场主体在环境治理中的作用。值得指出的是，分类方法并不唯一，还可以按机制分，如分为数量型和价格型等治理手段；按受众分，如分为面向生产者和消费者的价格手段；按其他方式分，如分为生态产品价值实现的货币化方式和生态积分等非货币化方式等。相应分类的理论基础、实践探索与挑战等有待深入。同时，与政府和市场的边界难以清晰界定一样，四类市场化环境治理模式的具体实践可能会跨界，核心机制的创新应用才是关键。